Avant de parler de démocratie participative, commençons par définir ce qu’est le concept central de démocratie.

La démocratie : un effet paillasson

La définition courante de la démocratie est « le pouvoir du peuple ». C’est une définition vague revendiquée par des gouvernements dont les valeurs et les institutions sont différentes, voire contradictoires comme par exemple la République Algérienne Démocratique et Populaire, la République fédérale d’Allemagne, la Principauté d’Andorre, le Royaume de Belgique, la République Populaire Démocratique de Corée, la République Française, etc.

Il est difficile de trouver une définition précise et consensuelle de la démocratie. Les divergences autour de cette notion ne viennent pas de l’idéal démocratique de « gouvernement du peuple », mais des moyens mis en œuvre pour le réaliser. En observant les instruments qui servent sa mise en oeuvre, des définitions presque opposées peuvent être données, faisant l’impasse sur le suffrage universel, les droits individuels ou au contraire ne considérant que la question des élections.

En tout état de cause, aucune définition claire et universelle n’est à ce jour partagée par l’ensemble des acteurs y faisant référence (voir effet paillasson).

En France : éléction = démocratie

En France, l’article 2 de la Constitution de 1958 tente de clarifier les choses en superposant l’idée de gouvernement du peuple à celle de gouvernement par et pour le peuple.

Cependant, cette définition ne donne pas un éclairage fin de la notion de démocratie. Il est donc indispensable de refaire un petit détour vers les idées philosophiques qui ont fondé la légitimité démocratique au moment de la Révolution française : les théories de Rousseau et de Montesquieu.

Pierre Rosanvallon (2008) fait émerger trois principes qui ont été le socle du système démocratique français :

Le suffrage universel est utilisé comme instrument démocratique dans le but d’élire des représentants capables de s’extraire de leurs intérêts particuliers pour définir l’intérêt général. Le Parlement est vu comme l’enceinte de la raison publique où est débattue à haute voie la définition de l’intérêt général. Il est généralement admis    que le vote de la majorité permet d’établir la légitimité d’un pouvoir, et cette procédure est identifiée comme l’essence même de la démocratie :

« La loi de majorité est une de ces idées simples qui se font accepter d’emblée ; elle présente ce caractère que d’avance elle ne favorise personne et met tous les votants sur le même rang ». (Louis Blanc, Réforme électorale, Revue du Progrès, t. II, 15 octobre 1839, p. 308).

L’instrument de l’élection comme procédure de choix a été assimilée à un principe politique instaurant la démocratie. L’instrument et le principe sont devenus indissociables, alors qu’ils sont contradictoires. Si l’on envisage l’électiorat dans une dimension sociologique, celle-ci désigne une fraction, même dominante, du peuple. Or le paradoxe démocratique vient de l’hypothèse que les urnes renvoient à l’idée d’une volonté générale. On considère alors que le plus grand nombre vaut pour la totalité.

« La partie valant pour le tout, et le moment électoral pour la durée du mandat : tels ont été les deux pré-supposés sur lesquels a été assise la légitimité démocratique » (Rosanvallon, ouv.cit., p. 11).

 Les limites du système représentatif poussent à développer des outils participatifs

Le développement de la participation fait suite à plusieurs “évènements” qui débutent à la fin des années 60 et se prolongent jusque dans les années 2000.

• La légitimité traditionnelle des élus est mise à mal par la hausse de l’absention, la non-inscription sur les listes électorales et la proportion parfois importante d’étrangers. Par exemple, en 2008, le maire de Clichy-sous-bois est réélu dès le 1er tour avec 66% des voix. Ceci représente en réalité 2792 voix sur les 28000 habitants de la commune. De manière plus globale, on note une hausse de l’absention dans tous les scrutins entre 1965 et aujourd’hui.

• Les fonctionnaires étaient pensés jusqu’alors comme neutres. Ils agissaient pour l’intérêt général, dégagés de toute tentation et d’intérêt partisants : ce positionnement leur donne la légitimité d’être des experts ; ils sont censés analyser sans parti pris les situations pour aider les élus à prendre des décisions, et ce dans l’intérêt de tous. Mais la catastrophe de Tcherobyl et la gestion étatique de la crise, l’affaire dite « du sang contaminé » [1]   ou encore l’affaire de « la vache folle » [2]    remettent en cause leur positionnement. Comment alors prendre de bonnes décisions sur des rapports d’experts qui ne sont plus crédibles?

• Au niveau local, les lois de décentralisation de 1982 libèrent les communes de la tutelle administrative du préfet. Ceci donne lieu à de nouveaux rapports entre l’équipe municipale et les administrés : c’est en priorité aux citoyens que s’adressent les Maires et sur eux qu’ils s’appuient pour légitimer leur action. Les élus sont mis dans une position de face à face direct avec les citoyens. Les conseils municipaux ont tendance à vouloir rendre plus visible le lien représentatif et à présenter leurs choix comme étant ceux de la population (voir sur ce point Sous la direction de Loïc Blondiaux, La démocratie locale – Représentation, participation et espace public, PUF, 1999).  

• En même temps, les lois de décentralisation font émerger la figure du Maire comme personnage central de la vie locale. Il concentre les pouvoirs législatifs et exécutifs : il a le monopole de l’interprétation de l’avis des habitants. En effet, l’opposition au sein d’un conseil municipal a peu de pouvoir sur les délibérations et une faible capacité de communication. De plus, entre deux élections, l’équipe municipale rencontre peu d’opposition (alors qu’au niveau national, les résultats des élections locales ont un impact sur la politique du gouvernement).   Enfin, le Maire n’est souvent pas concurencé dans son monopole d’interprétation de la volonté générale par la presse locale qui est souvent neutre ou bienveillante envers l’équipe municipale. Il n’existe souvent qu’un seul titre qui ne représente pas un contre pouvoir. Il y a donc une certaine indépendance possible de l’équipe municipale vis-à-vis des électeurs durant la durée du mandat, qui est souvent dénoncée.

• Dans les années 1994-1995, les maires expriment dans leur revue leur difficulté à avoir l’adhésion des habitants [3]. Ils observent un engagement concrêt et limité des habitants contre certaines de leurs actions. La gouvernabilité devient un enjeu local. Les élections de 1995 sont caractérisées par le retrait des élus sortants dans 40% des cas. Le manque de reconnaissance et l’incivisme des citoyens sont évoqués comme motif de départ pour 60% des maires sortants (cf. Enquête auprès des maires sortant du département effectuée par l’association des Maires de France du Doubs – Département et communes – mai 1995).

Parrallèlement à ces phénomènes, la participation des habitants s’installe doucement dans le paysage politique français. Elle est toujours pensée comme complément à la démocratie représentative.

• 22 mars 1965 : Le Monde fait sa Une sur la victoire des Groupes d’Action Municipaux (GAM) et l’élection d’Hubert Dubedout à Grenoble. La vitrine grenobloise provoque la multiplication des GAM, qui ont pour objectif d’écouter les besoins des citoyens pour trouver les meilleures solutions pour y répondre concrètement. Ils se développent dans toute la France jusque dans le début des années 80. L’objectif des GAM est de rendre plus efficace l’action publique. En même temps, se développe dans d’autres communes des mouvements pronant l’autogestion des habitants : “ la démocratie locale réelle n’a qu’un seul nom : l’autogestion ! » (Roux, 2011) . Des expériences locales émergent : à Louvier (Haute-Normandie), de 1965 à 1969 puis de 1976 à 1983, la municipalité se déclare radicalement autogestionnaire et en rupture avec le fonctionnement de “père de la cité” des GAM. L’équipe municipale tient des conseils municipaux en dehors de la mairie et associe largement des associations locales aux décisions. Il en découle des décisions audacieuses (gratuité des transports en municipaux pour les enfants et les jeunes, de la piscine, des musées, de l’école de musique, d’aides ménagères pour le troisième âge, etc.) financé par un nouveau mode calcul des impôts locaux taxant plus les résidences des quartiers aisés et détaxant les zones populaires. Cependant, ces initiatives autogestionnaires restent marginales. La vision de la participation comme outil d’aide à une bonne gestion reste celle qui s’est imposée.

• Dans les années 80, peu d’actions signifiantes sont mises en avant. Les lois de décentralisation, pouvant être vues comme redonnant du pouvoir au local, et donc aux citoyens, transfèrent des compétences aux élus locaux mais pas aux habitants.

• Un petit “renouveau” dans les années 90 : les lois de 1992 s’attaquent au vide législatif sur le sujet. Le droit des citoyens à être informés et à être consultés est mis en avant. Dans d’autres pays, au Brésil notamment avec l’expérience du budget participatif de Porto Allegre, les démarches participatives n’ont pas pour objectif de rendre plus efficace l’action publique mais de “démocratiser radicalement la démocratie”, de “rendre le pouvoir au peuple”.

• A partir des années 2000, en France, la participation est institutionnalisée : chaque mairie, chaque département et chaque Région a son dispositif participatif. L’ensemble de la classe politique s’accorde pour dire que la participation, c’est bien. Tout le monde prétend en faire. Mais de quoi s’agit-il ?

La démocratie participative

La démocratie participative, c’est quoi ?

La démocratie participative est une notion floue aux réalités variées. Selon Rasera (2011), on peut distinguer quatre niveaux de participation.

Ces définitions restant bien larges, de nombreuses actions peuvent donc être considérées comme de la participation.

Pourquoi faire de la participation ?

Plusieurs enjeux pour une collectivité territoriale / un Etat à faire de la participation :

• « bien gérer, c’est gérer avec ». La participation permet d’ajuster les politiques publiques pour être au plus près des besoins des habitants ;
  

• profiter de l’expertise d’usage des habitant / des usagers et structurer le diagnostic en y invitant des « profanes » (c’est-à-dire des non-experts) et des experts ;
  

• rendre compte de l’opinion publique. La participation permet de mesurer le taux d’acceptabilité / de confrontation auquel va se frotter une décision publique ;
  

• créer un consensus minimum / fabriquer   l’acceptabilité. La décision n’est plus le seul fait des élus, elle est partagée et discutée avec les citoyens. Ceci permet de la faire accepter plus facilement

• gérer la contestation en amont et légitimer les décisions prises.

Trois exemples d’instruments participatifs mis en place pour légitimer des décisions publiques

• La commission nationale du débat public
• Le référendum local
• Les conseils de quartiers

La commission nationale du débat public

Dans les années 80, la SNCF développe le projet du TGV Méditerranée reliant Paris à Marseille. Le premier tronçon Paris/Lyon avait été construit dans les années 70 sans fortes contestations. En 1989, la SNCF rend public les premiers tracés du tronçon Lyon/Marseille : le trajet retenu est le plus court possible. La SNCF ne souhaite engager la discussion qu’avec quelques grands élus. Les critiques sont vives et nombreuses, les contestataires se fédèrent et se regroupent en plusieurs coordinations. Celles-ci rassemblent les contestataires jugés comme oublieux de l’intérêt général (Argument Nimby – Not in my backyard, pas dans mon jardin) mais également des agriculteurs inquiets de l’évolution du foncier, des élus ruraux et des grands élus qui jugent les gares trop éloignées des centres villes. En 1991, nous sommes à la veille d’élections nationales. La contestation est forte et prend de l’ampleur. Le projet est bloqué pendant un an. La SNCF engage alors une procédure de conciliation officielle. Un « collège des experts » est créé. Il regroupe huit personnes : des hauts fonctionnaires du ministère de l’équipement, des élus et des universitaires. Leurs conclusions prônent la mise en place d’un nouveau couloir spécifique à cette ligne et une meilleure inscription dans les territoires traversés. C’est la première fois que l’expertise d’un grand projet de transport est ouverte à différents points de vue. On passe d’un diagnostic technique et financier fait par des économistes sur un calcul de rentabilité à un diagnostic intégrant une évaluation socio-économique.

L’important conflit suscité par le projet du TGV Méditerranée montre les limites de l’enquête publique telle qu’elle a été pensée en 1983 [4]. Une nouvelle institution est créée en 1995 : la Commission Nationale du Débat Public (CNPD) [5], qui deviendra une autorité administrative indépendante en 2002. Le monopole et le contrôle des experts ne sont plus alloués au seul porteur de projet, un débat public est imposé pour tout projet susceptible de porter atteinte à l’environnement. La quarantaine de débats publics menés par le CNPD entre 1997 et 2007 ont porté essentiellement sur des projets autoroutiers, de transports d’électricité, de lignes à grande vitesse et dans le domaine du nucléaire. Chaque débat est organisé par cinq à six membres du CNPD sur une période de  quatre mois. Chaque citoyen, association ou collectif peut faire entendre son opinion à travers différents moyens : réunions publiques, expositions, Internet… etc. Les points de vue ne sont pas hiérarchisés et tous sont considérés comme bons à entendre. Le CNPD rend ensuite un rapport qui rend compte du déroulement des débats. Ce n’est pas un avis favorable ou défavorable au projet, le rapport illustre l’ensemble des points de vue exprimés. Le maître d’ouvrage a ensuite deux mois pour rendre sa décision publique.

Trois principes sont mis en avant pour justifier cette méthode : un principe d’argumentation, un principe d’équité et un principe de transparence. Or, le déroulement des débats ne se passe pas toujours dans cet idéal démocratique. Le niveau de participation varie fortement selon l’intensité du conflit généré par le projet, les groupements les mieux organisés sont ceux qui ont le plus de chance de faire valoir leur point de vue, l’impact sur la décision est très variable. Loïc Blondiaux (Blondiaux 2008, p.57) note que rares sont les cas de renoncement au projet suite à un débat public et que dans la majorité des débats l’influence de la discussion est marginale et difficilement perceptible.

Le référendum local

Le référendum local est un dispositif mis en place par l’assemblée délibérante d’une collectivité territoriale. Ce dispositif a été révisé en 2003 (article 72-1 introduit dans la Constitution par la loi n° 2003-705 du 28 mars 2003) lui conférant ainsi un pouvoir décisionnel et non simplement consultatif. Il est clairement encadré par la loi et requiert des conditions de mise en oeuvre strictes et précises. Une assemblée délibérante peut organiser un référendum décisionnel local sur un sujet relevant de ses compétences. Elle en définit les modalités, le projet de délibération et la date. Seuls les électeurs de la collectivité sont conviés au vote et non l’ensemble des habitants [6]³. Le projet est adopté s’il obtient la majorité des voix et réunit au moins la moitié des inscrits.

Cet instrument est peu utilisé par les collectivités locales. Quinze référendums locaux ont été organisés entre 2005 et 2007 et 6 en 2008 et 2009. En effet, l’issue étant incertaine, les maires lui préfèrent généralement d’autres types de dispositifs à portée consultative.

Le référendum décisionnel local porte sur des thématiques dont les compétences appartiennent à ces collectivités. Entre 1995 et 2004, 37,8% ont eu pour objet l’aménagement urbain ; 20,6% l’équipement public et les services publics ; 28,9% la vie communale (changement de nom, adhésion à un EPCI…) et 12,7% étaient des consultations illégales. En effet, l’assemblée délibérante doit transmettre au préfet deux mois avant le jour du scrutin le texte sur lequel portera le vote. Les référendums décisionnels locaux sont annulés par les tribunaux administratifs lorsque les conditions fixées par la loi ne sont pas appliquées.

En cas d’annulation administrative, les maires maintiennent généralement ce dispositif, qui n’a pas alors de valeur légale. Il devient un instrument pour accompagner une mobilisation locale contre une décision de l’Etat : les référendums décisionnels locaux illégaux ont porté sur des tracés de ligne de TGV ou d’autoroute, l’enfouissement de déchets radioactifs, la circulation des poids lourds sous le tunnel du Mont-Blanc. Dans ces situations, on peut se demander si ce dispositif est un outil de démocratie participative ou une manière efficace pour un maire de communiquer sur son engagement et de le rendre participatif. Il légitime la position du maire qui se positionne comme porte-parole de la contestation des habitants.

Les conseils de quartiers

Ils ont été mis en place suite à la loi de 2002 sur la démocratie de proximité qui « institutionnalise à l’échelle nationale la participation locale des habitants » (Gaudin, 2007, p. 37). Dans les communes de plus de 80000 habitants, le conseil municipal fixe « la dénomination, la composition et les modalités de fonctionnement » de ces instances qui « peuvent être consulté[e]s par le maire et peuvent lui faire des propositions sur toute question concernant le quartier ou la ville » (loi n°2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, Journal Officiel, 28 février 2002). La convocation, l’ordre du jour et la présidence des débats appartiennent aux élus locaux, les délibérations ont une valeur consultative.

Les participants des comités de quartier sont nommés « habitants ». On peut plus globalement noter l’omniprésence de la catégorie des « habitants » dès que l’enjeu porte sur le local, sur les liens de proximité, au détriment de la catégorie des « citoyens » dont l’utilisation fait plutôt référence à des dispositifs nationaux. L’ « habitant » est valorisé dès que l’on s’intéresse à des enjeux et des concepts palpables et que l’on fait référence à l’expertise d’usage. A l’inverse, le « citoyen » est appelé sur des enjeux plus globaux, plus abstraits. Le terme habitant permet-il de mettre en place un processus de dépolitisation? Pour C. Neveu, c’est également un processus de re-politisation au sens où il y a une redéfinition des enjeux [7].

Cette idée de re-politisation doit cependant être nuancée. Les conseils de quartier inscrivent la participation à l’échelle micro-locale (non celle de la ville, mais celle du quartier). Les délibérations portent généralement sur des problèmes d’environnement immédiat (trottoirs, usages des lieux publics… etc.). La participation prend ici la forme d’un relais des plaintes, des demandes des habitants, ce qui permet aux élus de développer le lien de proximité tout en gardant la maîtrise des conditions de politisation de ces problèmes. La restriction de la participation à l’échelle du quartier borne l’horizon de la discussion aux problèmes de proximité, à une vision centrée sur des problèmes individuels, c’est l’expertise d’usage. Faute d’étendre cette participation à une échelle plus large, celle de la ville ou de l’agglomération, les habitants restent dans la défense des intérêts de leur quartier à défaut d’une vision globale leur permettant de faire un arbitrage entre différentes demandes, différents points de vue et ainsi produire une décision politique. Les élus gardent le monopole de la définition de l’intérêt général.

Par cet instrument, l’objectif est de produire un lien de proximité, des espaces d’échanges et de rencontre sont mis en place entre les habitants et les élus. Ces derniers restent maîtres du dispositif : dans la procédure, dans l’objet de la participation, dans les effets qu’auront les avis produits. La légitimité est recherchée dans la proximité : c’est parce qu’ils sont proches des habitants, qu’ils connaissent leur manière de vivre, leurs besoins que les élus locaux sont légitimes à les représenter. Ce genre d’instrument se trouve généralement sur de petites échelles (les communes).

Qu’observer d’un instrument participatif ?

Si la loi impose peu le recours aux instruments participatifs, de nombreux dispositifs se sont développés dans les communes et les collectivités territoriales. La participation des habitants est aujourd’hui un instrument de politique publique.

Si l’on souhaite observer/analyser ces dispositifs, il me semble important d’être vigilant à plusieurs critères pour mesurer leur “degré” de participation :

NOTES

[5] La loi Barnier, en 1995, va plus loin que la loi Bouchardeau. Elle énonce un « principe de participation » pour les grands projets d’aménagement ou d’équipement et crée la commission nationale du débat public : « chacun a accès aux informations relatives à l’environnement […] et le public est associé à l’élaboration des décisions ayant une incidence importante sur l’environnement ou l’aménagement du territoire ».

[6] Pour les référendums décisionnels locaux organisés par une commune, les ressortissants de l’Union Européenne peuvent prendre part au vote.

Pour en savoir plus

Sur la démocratie participative

Sur la démocratie

• Pierre ROSANVALLON, La légitimité démocratique, Paris, Seuil, 2008.